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嘉鹏

  党领导下的财政与金融aye:历史回顾与启示

  中国人民银行研究局课题组

  推进国家治理体系和治理能力现代化9oMHB,需要在财政金融领域处理好中央银行和财政的关系lh,使其各司其职EeFU、相互配合UcI7a,更加有效地发挥作用

  在中国共产党领导革命战争与进行社会主义建设的近百年历程中KC8,中央银行与财政同为党的两个FcGaP“钱袋子T28E”EhqNK,都是依托党和国家信誉bFSG、代表党和国家履职FQ5,为取得革命战争胜利和经济建设成就作出了重要贡献。革命战争时期QQY,党领导成立了具有中央银行性质的金融机构bX,承担货币发行Y、代理国库KXa、票据贴现等职责P,有效筹集和管理党的资金yyU,但也有过财政性货币发行导致严重通货膨胀的历史教训SdWuZ。新中国成立后特别是改革开放以来Z,随着我国经济日益市场化TbH、法治化和国际化,需要进一步厘清财政和中央银行的职能边界Hz,建立现代财政制度和中央银行制度25Pm,让两个Sc“钱袋子TZ”各司其职yl9a、相互配合z,更加有效地发挥作用。

  革命战争时期财政与金融工作

  土地革命ABp3、抗日战争和解放战争时期bpp,我党都设立了类中央银行机构rLc,形成财政和中央银行两个Rh“钱袋子DT”并立格局,共同保证革命战争资金供给dmKCld。党在各个根据地制定了税收制度和财政法规,实行统一财政64C,改进税收制度2v,财政收入有所增加w。我党还发行革命战争短期公债Hm、经济建设公债等39ydn,筹集革命和建设经费4jF。但战争期间工商业发展受到影响,根据地财政十分困难ztG,远不能满足革命斗争的需要T3k。类中央银行机构通过货币发行DVW、代理国库xQQkZ(协助发行公债ikp)和开展商业银行业务等筹集Jj、管理经费9rZO。

  早在土地革命时期Vd,1932年2月1日Xh,我党成立了中华苏维埃共和国国家银行ufWp(简称kc“国家银行xh”0kH)i。1934年10月至1937年10月T6Q,国家银行跟随红军长征U,在陕北改称国家银行西北分行PfG。抗日战争时期Xvyr,1937年10月Kj4wI,国家银行西北分行改组为陕甘宁边区银行kZ1A0(简称5AyM“边区银行He”2P)G。解放战争时期QQ1M,各解放区设立了华北银行7、北海银行Q6、西北农民银行等机构,在各自地区发挥中央银行的职能sn6mzT。1948年12月VxNQv,华北人民政府决定将华北银行、北海银行ol、西北农民银行合并成立中国人民银行OAbh4。这是中国共产党领导建立全国统一的金融体系的开端UWA,为财政和物价的统一奠定基础RR。

  银行负责发行货币和管理印钞造币机构F,筹集革命经费,维护币值稳定

  在根据地发行货币是党领导下银行机构最重要的职能wQgA,调控货币发行数量是银行为党筹集和管理资金的重要手段KD。党一直重视维护币值稳定J,积极主动地进行货币和物价调控XkGy。但在财政极度困难的情况下TBTV,也出现了货币财政性发行dYyb05,导致部分时期出现通货膨胀IlHk。

  土地革命时期pTL,国家银行在中央苏区开展货币发行工作72mm。其发行的货币包括银元pQf、铜币和纸币72,分别由中央造币厂铸造和中央印刷厂印制rao。中央造币厂由国家银行管理ks8Tc,行长毛泽民指导了中央造币厂工作f。流通中的货币以纸币为主,苏区发行纸币要求“至少有十分之三的现金KYIaIm,或贵重金属或外国货币作为现金准备c”bM1,以保证纸币与银元兑换和币值稳定HRUcv。然而cf2T,实践中存在财政透支货币发行问题。党认识到这一问题的危害isy52,在1933年9月举行的人民委员会会议上提出A9,国家银行N“在财政部监督之下实行独立Fscu,执行银行本身任务bTKE”NiE,以加强货币发行的独立性5o8。1934年初idP,毛泽东在1J3bT“二苏大kW”上指出Yj:8“国家银行发行纸票的原则lvX,应该根据于国民经济发展的需要bRq,财政的需要只能放在次要的地方6Cy9”8lb9MZ。

  长征途中Xk,国家银行发行货币Y,注重货币信誉yN。为了使红军在长征路上能购买生活必需品和补充给养Nbe,又不使群众受损失C9o,银行工作人员每到一个休整地就紧张地发行苏币h9e8,离开时再用银元或手中掌握的当地紧缺物资bntoB,将群众手中的苏币收回来oh5,保证全部兑现D。在红军离开遵义时GR,银行工作人员用银元和食盐等兑回尚未回笼的纸币W,q“兑到将近天亮才结束mPgI”U。

  抗战初期A5W(1937~1940年r)tckls,为维护抗日统一战线vGub,边区内流通国民党政府发行的法币e6W,边区银行停止发行货币qH1rG,主要业务是吸收存款,经营光华商店BXV、积累资金7q。针对法币面额较大、不便找零的情况AKhW,边区以光华商店名义发行代价券eE5,满足流通需要aC。1941年皖南事变后iB97z,国民党停发八路军军饷pCoI,并加强军事包围和经济封锁b4,边区财政空前困难Oo。1941年1月19,陕甘宁边区停止使用法币zM,2月6xp,边区银行开始自行发行纸币kjy(简称rrK“边币vNF”Q9nk2)ccQ9,在边区内流通ID。

  边币发行实行总量控制6IGNs,有物资作为保证E,光华印刷厂负责印刷eiB,印刷厂由边区银行直接领导Wh。边币刚发行时AaR,财政非常困难TDO10,发行的货币多用于政府和部队经费支出Xe7o。边区内物价与货币发行量保持了同步变化7NCaWt。1941年上半年,边币发行快速增长K6X,边区物价上涨m。边区银行行长朱理治认为nft,应减少“财政拖累90We”NyUE0,控制边币发行KJOe,边区银行通过调整边币发行速度hC8s、扩大其流通范围QtvGG、平衡进出口贸易等措施BiQT,使物价增速下降P。1943年边币发行再度大幅增长i,1944年BCgE,边区银行停发货币1EOD,自7月1日起OXF,陕甘宁边区贸易公司商业流通券发行f0,以1∶20的比价兑换边币ytasUY,重建货币信用LJhW。随着边区经济逐渐实现自给SrZQJ,1944年边区财政收入中税收占比高达60%2jEwkm,对货币发行的依赖程度不断下降0na。

  解放战争时期yEMM4z,货币由各解放区分散发行走向中国人民银行统一发行eQcgo。起初Nt,战时货币发行仍存在财政透支现象R,导致物价大幅上涨3。1947年1月和9月Mjkps,晋察冀边区两次财经会议强调XmE2,要采取更慎重的货币发行方针NX,货币发行逐渐走向正轨b。在统一货币的过程中r,通过调剂发行数量4xN,使邻近区域物价与货币比价趋于一致r,保障了各解放区货币有序走向统一qR。

  代理国库和公债发行Kf,为党有效筹集和管理资金

  类中央银行机构代理国库Vvn,健全了财政管理体系CCF。土地革命时期sT,国家银行成立后Iw,便着手设计国家金库制度v5m,专设国库科负责代理国库业务YL4。w《临时中央政府人民委员会关于国库暂行条例XGH》规定4OI,国家金库由国家银行代理f,总行Pk、分行和支行分设总lF、分LM、支金库h,国家税收及所有现金收入应交给支jOq、分金库。这一制度有利于集中苏区财政收入8cf4r,避免财政收支混乱ZQemH。抗日战争时期pdd,边区银行设有金库处FgMCHN,代理政府金库。1939年以前边区银行只负责代理金库现金的出纳管理0gs,1939年后金库实施银行存款制7P9X,边区政府存款如一般资金存入边区银行,作为边区银行营业资金v,边区银行支付利息T57a8,可实现财政收入增值XN3NA。解放战争时期Pv,各解放区银行办理金库收支IqmmC,负责对各区财政收入支出的统收统支AgRMud,有利于做好战时财经工作c6H。

  类中央银行机构代理公债发行和还本付息工作,增加财政资金来源QwazU。土地革命时期3ftAe,中华苏维埃共和国临时中央政府三次发行公债解决财政困难PcB,均由国家银行代理发行k,其中包括两期d“革命战争短期公债”zy,合计170万元,以及一期jVtb“经济建设公债BuJ”goaU,总额300万元,国家银行都高效CI、超额完成发行任务fnukt。抗日战争时期fuSr,陕甘宁边区政府发行了总额为500万元dbJmUA“建设救国公债”,公债经收机关为边区银行cU、光华商店及各分区县合作社金库SH。解放战争时期fO,各地银行也负责公债发行工作AGTk,例如iTGAN,1946年pY85D1,北海银行发行救灾公债9000万元hfW,帮助根据地恢复生产活动1aW。

  经营存款mT0e、发放贷款QmX2z,促进经济发展

  土地革命时期ybegY3,国家银行经营公私存款h,鼓励群众储蓄j,提供低利贷款O。由于战时经济困难,群众存款数额较小CBc,国家银行和信用合作社通过低利借贷IH,支持农业和工业生产zo。毛泽东在C8xja“二苏大cX”上指出GUbiX,“应当尽量发挥苏维埃银行的作用0mM,按照市场需要的原则l,发行适当数目的纸币吸收群众的存款DLY,贷款给有利的生产事业0LI”bx。

  抗日战争时期CM,边区银行积极开展存贷款业务JyImj,通过发放生产贷款支持经济建设。1943年大生产运动后I9Um,生产建设放款大幅增加MYe,这是边区银行货币投放的方式之一B,有助于提高边币威信QV,扩大其流通范围Dbx9R。1942年12月ZMN,毛泽东在陕甘宁边区高级干部会议上作Vzb《经济与财政问题xM2》报告X,指出b5“决定财政的是经济4ttP。未有经济无基础而可以解决财政困难的NWJ,未有经济不发展而可以使财政充裕的06DA”1k1。边区银行通过发放贷款促进经济建设FAai,贯彻执行gjX“发展经济MRP,保障供给A”的经济总方针Bo,以解决财政矛盾q2YR,保障军民需要Nx0qsP。

  解放战争时期c,随着认识的提高mF,各地银行存放款业务不断发展XRF,并能根据市场情况调整利息aW,对农、工业确定不同的利息水平xbqp。银行提供了大量农业贷款88Y,部分还采取实物贷放s8Jny(主要是粮食BHuQ)2M。1946年春DhXy,晋察冀边区银行发放农贷500亿元;1947年北海银行发放农贷32.2亿元G2,占当年贷款总额的45.3%AOB。

  新中国社会主义建设时期财政与金融工作

  新中国成立伊始x74u,就确立财政和中央银行两个8Uc“钱袋子oaVRv”并立格局j。根据中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的IZx《中华人民共和国中央人民政府组织法》iEK,财政部和人民银行均为政务院直属单位sMTG,接受财政经济委员会指导id5T4。

  人民银行推动建立了统一的金融体系h2oL。人民银行在各地迅速建立了分支机构yhjW2,构建国家银行体系LmZt;实现了全国货币的统一Vt,成功治理通货膨胀REfT;通过o“收存款AO,建金库H,灵活调拨SH”tMV,控制货币发放g、加强现金管理O,争取现金和财政收支平衡mEa6ad;打击金银外币黑市DXlq,统一管理外汇wx2WR,维持金融秩序GGCF。1950年3月,政务院指定人民银行代理国家财政金库v0n。

  1966年至1976年3fn“文革hcs”期间37N,我国经济建设遭到严重破坏DeMLS,财政金融工作受到很大冲击n63。1969年SO9J,人民银行与财政部合署办公NQ,部分地方银行并入了财政局或成立了财政金融局nw。人民银行的信贷管理职能与各级财政的预算职能发生混淆Inz,人民银行更多被当做财政的会计E、出纳和资金管理机关mO1c,中央银行Dqrn9“钱袋子w50n”几乎丧失控制信贷和调控货币的功能t。

  改革开放后vg,建立了中央银行制度25Kiv,人民银行专门行使中央银行职能q。1977年11月G9zY,CA《国务院关于整顿和加强银行工作的几项规定08》明确CjvC,InB“人民银行总行作为国务院部委一级的单位FT,与财政部分设JT5”CgS,要求财政资金和信贷资金分口管理Y。1978年pTq7G,人民银行恢复了内设司局和全国统一体系。随着经济改革的推进XUp9g,金融改革也逐步推开exQNj。中国农业银行KFi、中国银行XDu、中国人民建设银行和中国工商银行等商业金融机构陆续单独设立Y0。1983年hc8ZD,国务院正式确立中央银行制度kczDx,人民银行不再开展工商信贷和储蓄业务fQN0。1993年12月PF4,国务院发布n2BBTu《关于金融体制改革的决定YV5y》q,明确在国务院领导下建立独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系o1。1994年8,剥离人民银行的政策性业务1Kt,成立三家政策性银行t1。为理顺货币政策与财政政策的关系b6rO,1994年b9P、1995年分别停止财政部向人民银行透支和借款WtoKK,切断了向财政供应基础货币的渠道aF。1995年3月18日Oy,8UDcmX《中华人民共和国中国人民银行法3M》审议通过0CS,赋予了人民银行法定的中央银行地位和职能KF96。人民银行完善货币政策框架drrjC,不断丰富宏观调控手段GQ,建立存款准备金制度TMiAg,引入再贴现3、公开市场操作cR6、基准利率和tOL“窗口指导HgRH”等货币政策工具9hd1r,推进利率市场建设otdvwX。人民银行专门行使中央银行职能oQ,为深化金融体系改革7g、促进市场经济发展和实现经济持续高增长发挥了重要作用s。

  总结与启示

  第一RB,财政和中央银行都是党和国家的vk“钱袋子lA”yRAd,其职能和筹集资金的手段不同2XEeqW,相互补充和支持X1Ez。财政部门负责通过税收jodA、公债发行等筹集资金uZG。中央银行负责货币铸造C6t、印制和发行BOU,同时代理金库f,严格财政纪律36ihWb。财政和中央银行分工不同N2J,但都是为党和国家事业筹集和管理资金。财政和金融紧紧围绕特定时期党和国家的中心任务开展工作fUd,作出了历史性贡献za。

  第二,历史经验表明9L,财政和中央银行职责边界清晰Du,中央银行独立执行货币政策J,有利于币值稳定jDmZ5,促进经济发展P9SR。反之XKcV,财政和中央银行的职能边界模糊S3Up0,甚至财政凌驾于中央银行之上tbW,w“大口袋里套小口袋ff4azm”J,就会出现货币超发和通货膨胀erzK。在财政与中央银行合并成xuA0q“一个口袋9tcB”的极端情形下K,中央银行作用实际上无从发挥。

  第三lQT,中央银行制度逐步完善3dX,与改革开放进程及经济市场化xU6、法治化6、国际化趋势相适应Zpshu4。改革开放以来13QsU,在进行经济转轨6A0、逐步建立和完善社会主义市场经济体系进程中P1C,财政与金融边界日益清晰7,中央银行实施货币政策进行宏观调控的能力不断增强FacLH。党的十九大以来aRosD,中国特色社会主义进入了新时代KUF,需要加快建立现代财政制度和建设现代中央银行制度fmA。为此cIJSkN,应进一步厘清财政和中央银行职责范围SO,更好地发挥财政和中央银行两个5“钱袋子ZxJ”的作用MskE,满足新时期市场化o、法治化和国际化的发展要求Q9,推进国家治理体系和治理能力现代化eel6。在当前复杂的国内外形势下O26,财政政策比货币政策更能精准对冲疫情影响r7,积极的财政政策要更加积极有为MbV,可通过发债募集资金crO,中央银行则通过货币政策工具维持稳定的货币环境HpSW。基于特殊需要,中央银行这个hy0“钱袋子lcFb”也是党中央r3FfE、国务院可以直接调动的重要资源crH,与财政共同支持实体经济发展。

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责任编辑:张译文

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